Kako reformisati birokratiju: kineski primer

Kinesko iskustvo u transformaciji birokratskog aparata nudi rešenja koja Srbi mogu iskoristiti za jačanje svoje države i ekonomije

Snažna, dobro organizovana i efikasna birokratija jedan je od ključnih elemenata u sistemu svake ozbiljne države. U Srbiji su žalbe na glomaznu, neefikasnu i lenju birokratiju opšte mesto, bez obzira na ideološki profil i sposobnosti trenutnog režima na vlasti. Dok prigovori na neefikasnost i komplikovanost državne administracije imaju smisla, insistiranje na stalnom smanjivanju birokratskog aparata je često upitno i nepromišljeno. Birokratija je dobra ili loša, efikasna ili neefikasna – nezavisno od broja službenika ili glomaznosti sistema u celini. Do ovakvog zaključka može se doći ako se dublje posmatraju svi uspešni društveni sistemi u modernoj istoriji sveta, od poznog srednjeg veka do savremenog doba.

Prema rečima ekonomskog stručnjaka Nebojše Katića, svi koji su nešto od sebe napravili (u ekonomskom smislu) kopirali su japanski model razvoja u drugoj polovini XX veka. Taj model podrazumeva da najbolje ljude „gurate u državu“, odnosno u državnu administraciju. Tako izgrađena administracija zatim pokušava (nastoji) da razvije državu. On dalje ističe da je slobodan prostor (za razvoj) ograničen sposobnošću i kvalitetom kadrova „stavljenih u državu“. U Srbiji se taj slobodan prostor ne može ni otkriti ni proširiti, jer je srpski „državni aparat izuzetno slab“. Takav koncept razvoja mogu primeniti kako velike, tako i male države. Odličan primer za to je munjevit razvoj (minijaturnog i resursima više nego siromašnog) Singapura, ali i solidan tempo razvoja Vijetnama u poslednje vreme. Pa ipak, pred neshvatljivim i nezadrživim razvojem Kine, svi ostali primeri jednostavno blede. Ova država jeste ogromna i mnogoljudna, ali to nije osnovni razlog njenog velikog ekonomskog uspeha u protekle četiri decenije.

HIBRIDNI SISTEM
„Pre ili kasnije, ova ekonomija će se usporiti“, prognozirao je razvoj kineske privrede njujorški kolumnista časopisa Njujork tajms Tomas Fridman (Thomas Friedman) 1998. godine. On je tada tvrdio da kineski ekonomski uspon pod autoritarnom vlašću ne može dugo trajati stoga što privredni razvoj neizbežno vodi ka demokratizaciji društva i liberalizmu.

Dvadeset godina nakon ovog predviđanja, Kina je druga po snazi ekonomska sila, sa izgledima da u narednoj deceniji smeni SAD sa mesta vodeće svetske ekonomije. Privredni rast Kine se tokom ovih dvadeset godina stalno uvećavao, komunikacione tehnologije su se brzo širile – danas, 600 miliona Kineza poseduje smartfon, a oko 750 miliona koristi internet – ali očekivanog cunamija političkog liberalizma nema. Aktuelni režim predsednika Sija Đinpinga je, štaviše, autoritarniji je nego što su bili režimi koji su mu prethodili.

Američki profesor i politikolog kineskog porekla Juen Juen Ang (Yuen Yuen Ang) analizirala je u tekstu Autokratija sa kineskim karakteristikama za časopis Forin afers uzroke kineskog ekonomskog uspeha. Ona ukazuje na činjenicu da zapadni ekonomski stručnjaci stalno zanemaruju „ključnu realnost“, a to je da je Kina od otvaranja svog tržišta 1978. sprovodila ozbiljne političke reforme – samo ne onakve kakve su zapadni analitičari očekivali.

Američki politikolog kineskog porekla Juen Juen Ang drži predavanje o kineskoj državnoj administraciji, Mičigen, 15. oktobar 2018.

Umesto uspostavljanja višepartijskog parlamentarizma i društvenog sistema zasnovanog na ličnim slobodama i liberalizmu, Kineska komunistička partija (u daljem tekstu KKP) je izvršila promene „ispod površine“, reformišući svoju masivnu birokratiju u nameri da iskoristi mnoge očigledne koristi demokratizacije – pre svega odgovornost, konkurenciju, kao i delimično ograničenje moći – bez umanjivanja kontrole od strane jednopartijskog sistema. Rezultat ovog poduhvata je bila kreacija jedinstvenog, hibridnog sistema – autokratije sa demokratskim  karakteristikama. Ang napominje da su ove promene u kineskoj javnoj administraciji „tiho transformisale“ okoštalu komunističku birokratiju u vrlo dinamičnu i „sklonu prilagođavanju“ kapitalističku mašinu. Međutim, i ona smatra da je postepena demokratizacija kineskog društva neizbežna na duži rok.

DVA STUBA
U Kini je „birokratija politička, a politika je birokratizovana“, izjavio je jedan visoko pozicionirani kineski činovnik. U kineskom komunističkom režimu, politička moć se ne razdvaja od javne administracije. Prema tome, razumevanje kineske politike podrazumeva uvažavanje značaja koji ima kineska birokratija. Ona se sastoji od dva vertikalna hijerarhijska stuba – partijskog i državnog – koji se provlače kroz svih pet nivoa državne vlasti: centralni, provincijski, okružni, gradski i opštinski. Ovakva isprepletenost tvori svojevrsnu matrix strukturu. Zato je moguće da jedan opštinski načelnik, koji organizuje opštinsku administraciju, istovremeno bude i zamenik opštinskog partijskog rukovodioca. Štaviše, česte su rotacije činovnika sa partijskog nivoa na državni i obrnuto.

Kineska javna administracija je masivna. Samo državni i partijski organi (bez vojske i državnih preduzeća) broje preko 50 miliona ljudi. Od tog broja oko 20 odsto čine javni službenici, koji obavljaju upravno-nadzorne poslove. Ostatak čine razni javni zaposlenici, kao što su inspektori, policajci i medicinski radnici.

Elitni jedan procenat ove birokratije, oko 500.000 ljudi, čini ujedno i političku elitu Kine. I ovako izdvojena elita (jedan odsto) se ponavlja na svim nivoima vlasti. U prvoj kategoriji je državno vođstvo, koje uključuje partijskog sekretara, predsednika države i članove vrhovnog partijskog komiteta (istovremeno obavljaju partijske, tj. državne funcije, i strateške – poput postavljanja činovnika ili održavanja javne bezbednosti). U drugoj kategoriji su javni službenici i radnici raznih profila koji su stalno stacionirani na određenoj lokaciji. Odgovornost kineske javne administracije je ogromna, jer se državno vođstvo na nju oslanja i u upravljanju državom i u vođenju ekonomije. Birokrate ne samo da sprovode političke odluke i zakone, nego ih i formulišu i prilagođavaju okolnostima na lokalnom nivou.

Kada je započeo veliku reformu, Deng Sjaoping se fokusirao na birokratiju, transformišući je u glavnog pokretača ekonomskog rasta. U tom kontekstu je bila veoma važna odluka da se u birokratiji vlast jednog čoveka zameni vlašću kolektivnog vođstva, kao i odluka o uvođenju ograničenja mandata i obaveznog penzionisanja za elitne činovnike.

Građani poziraju ispred postera kineskog državnika i reformatora Denga Sjaopinga uoči obeležavanja 40. godišnjice njegovih reformi, Peking, 19. decembar 2018.

Deng je vodio pragmatičnu politiku i koristio je novi sistem da lokalne vođe pretvori u produktivne ekonomske agente. Ukratko, tokom prvih decenija reformi, novi kriterijumi ispunjavanja zadataka podstakli su lokalne vođe da ostvare brz ekonomski rast bez uzrokovanja političke nestabilnosti. Dobri rezultati su činovnicima uvećavali mogućnost unapređenja, ali su im donosili i veće zarade zbog bonusa koje je država isplaćivala. Pritom su najuspešniji činovnici dobijali i nekoliko puta veće bonuse od onih koji su ostvarivali skromnije rezultate. Takođe, najbolji činovnici su javno pohvaljivani, uživali su ugled i dobijali počasne titule. Tako podstaknuti, bivši komunistički službenici snažno su promovisali industrijalizaciju i ekonomski razvoj. KKP je kroz ove reforme ostvarila značajan nivo odgovornosti i konkurenciju u okviru jednopartijskog sistema. Najvažnije od svega, organizovana je birokratija usmerena na rezultate i pozitivno nadmetanje u ekonomskom razvoju.

Birokratske reforme među lokalnim vođstvima jesu bile ključne, ali ne i dovoljne za konačan uspeh reformi. U novostvorenom kineskom društvenom sistemu, niži nivoi javne administracije isto tako su igrali važnu ulogu kao potencijalni agenti ekonomskih promena. Na primer, mogli su koristiti lična poznanstva da privuku ulagače kapitala u njihove sredine ili da pružaju komercijalne usluge kao državne agencije.

SISTEM PODELE DOBITI
U suštini, nakon prvih uspeha u reformama, uspostavljen je svojevrstan sistem podele dobiti: javni zaposlenici su dobijali deo prihoda ostvarenog poslovanjem njihovih organizacija. Ovakve promene su uslovile brzu promenu radnih navika i stvaranje nove, na rezultate orijentisane kulture u birokratiji. Tako ustrojena birokratija je zapravo iskrčila put kapitalističkim oblicima poslovanja u Kini. Prirodno, ove promene su dovele i do ozbiljnih problema sa korupcijom, kao i do određenih sukoba interesa između političkih i poslovnih elita.

Iako nijedna od pomenutih reformi ne može biti označena kao tradicionalno politička, njihovi efekti jesu politički. One su izmenile prioritete vlade, uvele konkurenciju u sistem i pokazale u kojoj meri građani mogu ostvariti direktan odnos sa državom. One su, iznad svega, podstakle ekonomsku uspešnost, omogućavajući KKP da uživa benefite stalnog privrednog rasta uz istovremenu eliminaciju zahteva za političkom liberalizacijom.

Režim Sija Đinpinga predstavlja novu etapu razvoja zemlje. Kina je danas srednje razvijena zemlja sa rastućim obrazovanim, povezanim i zahtevnim građanstvom. Samim tim se pojavljuju i određene političke tenzije u društvu. Kineska država ne pokazuje bilo kakvu toleranciju prema problemu korupcije. Naprotiv, ona se surovo suzbija. Političke tenzije su vrlo niskog intenziteta i pod apsolutnom kontrolom KKP. Pa ipak, država će morati da pronađe način za iskorišćavanje ogromnog kreativnog potencijala kineskog društva. U tom procesu će državna stega morati da popusti u određenoj meri. Ali, opet, ni takvo popuštanje stege ne mora voditi ka onom nivou liberalizacije koje priželjkuju zapadne zemlje.

Kinesko iskustvo pokazuje da se demokratija najbolje uvodi kada se nakalemi na već postojeće tradicije i institucije (u kineskom slučaju, na lenjinističku birokratiju). Dakle, mnogo je lakše i bolje promovisati političke promene na osnovu onog što već postoji, nego uvoditi nešto što je tom društvu potpuno strano. Takođe, može se zaključiti i da je navodna dihotomija između države i društva – lažna. Isto tako, kada je Kina u pitanju, otpada i tvrdnja o dihotomiji između partije i države.

Američko stanovište o podeli moći u društvu temelji se na pretpostavci da državni činovnici mogu imati samo jedan identitet, odnosno da pripadaju samo jednom nivou vlasti. Ali, ovo nije slučaj u Kini, kao ni u mnogim drugim tradicionalnim društvima, gde je preklapanje različitih nivoa vlasti opšteprihvaćeno pravilo, zaključuje Ang.

Kineska delegacija na pregovorima sa SAD tokom samita G-20 u Buenos Ajresu, 1. decembar 2018.

Srbija se ni u kom slučaju ne može porediti sa državom kao što je Kina. Kina je velika i nezavisna država, a njen jednopartijski sistem je nužnost i posledica teških istorijskih iskustava kineskog naroda u XIX i XX veku. Međutim, kinesko iskustvo nudi razna rešenja koja Srbi mogu iskoristiti za jačanje svoje države i ekonomije. Ulaganje u snažnu državnu birokratiju, profesionalnu i otpornu na viruse koje proizvodi višestranački politički sistem, sigurno je put kojim bi trebalo poći. Obnova i izgradnja srpske državnosti najvažniji je cilj srpskog naroda danas. Tako bi bar trebalo da bude. U tom smislu, iz japanskih, kineskih i singapurskih lekcija možemo mnogo naučiti. One nas mogu usmeriti ka donošenju više nego važnih odluka.

 

Luka Mrkobrada je istoričar i član UO udruženja Narodna Sloga   

 

Izvor Novi Standard